（2）日本建设业管理由建设省、地方的建设局和都、道、府、县的建设部负责。建设行政主管部门在受理建设工程后，虽在施工阶段赴工地进行安全检查比较少，但一旦发生事故时必到现场，并作相应的处理，对企业和负责人进行行政处罚、民事赔偿或依法惩处。

（3）美国劳工部下属的职业安全健康行政管理机构（OSHA），是美国主管建筑施工安全的机构。OSHA有关建筑施工安全管理分为“日常的现场检查”和“OSHA的专项检查”。雇主不能拒绝OSHA官员的要求。OSHA通过严格的、不定期的、突发性的检查，对实施“职业健康安全法”进行监督。在检查员报告的基础上，OSHA机构地区负责人会决定对违法事件进行罚款或传讯。根据雇主违反规定的情节和性质，可罚款7万美元～70万美元；对于故意违法或阻挡、反对检查的，同时还可判处6个月至3年的监禁。

很明显，这些国家和地区的建设单位（开发商、发展商）在合同中要规定对施工单位的安全要求，而施工单位（承建商、承包商、雇主）承担现场的安全责任。追究安全责任，现场就是一个责任主体，不存在多个责任主体的情况。我国目前实行的现场有多个责任主体（建设、设计、勘察、监理、施工，甚至更多）的规定，不但不符合国际惯例，而且容易滋生“责任连坐”、“一人生病全家吃药”的错误思维和错误做法。

1.3   缺乏有效的社会第三方安全监管力量

既然法律规定了施工单位的安全责任，施工单位就有义务做好现场的安全管理工作，保证现场施工安全。有的施工单位缺乏安全管理的经验和能力，可以委托社会第三方对现场安全，包括：制订安全计划、建立健全安全保证体系、安全条件检查、重要施工环节的安全控制、安全教育培训、重要施工过程的安全验收、安全状况安全等级的评估等进行监管。社会第三方安全监管力量可以由专门的安全咨询机构充当，也可以由专门的社会保险机构充当。这也是国际上的通行做法。

社会第三方安全监管力量需要资质认定、能力考核和市场培育。目前在我国缺乏有效的社会第三方安全监管力量。一方面，施工单位出于降低成本、追逐利润的主观动因，不愿意增加安全投入，更不愿意把蛋糕再划出去一块；另一方面，目前存在层层分包、转包的现象，现场的项目经理管不了实际组织干活的“小老板”。施工单位安全管理的专业能力不足，对重要的安全环节管控不到位，现场安全管理水平逐步下滑。这就造成了整个建筑生产安全管理水平不高、生产安全事故频发的现状。

如果一方面通过强化整个安全监管的法律环境，使施工单位不敢减少安全投入、降低安全管理；另一方面通过健康的社会第三方安全监管服务，使施工单位有能力把安全管理工作做好、做到位，那么，建设工程的安全管理水平必将大大提高，生产安全事故，特别是恶性生产安全事故的发生率必将大大降低。

1.4  操作层面对监理处罚过重

（1）政府部门和司法机关对法律的理解不深，执行尺度偏差较大。很多人认为：出现安全事故，施工单位有责任，监理也有责任。甚至于认为：只要发生了安全生产事故，监理肯定有责任。在已有的涉及建设工程安全生产事故的司法案例中，监理人员承担刑事责任的比比皆是。有的监理人员与施工人员被判了同等刑期；个别的监理人员被判了比施工人员更高的刑期。

（2）有的地方和部门出于推卸自身责任或平息社会不满情绪的考虑，抓紧给予施工、监理一些处罚，达到安抚群众、缓和舆论、稳定事态的目的。有一个深基坑工程项目，因地质较差而变形较大，造成周边天然气管道破裂、市民停气的局面。但因为已形成了公众事件，政府从快从重进行了处理。尽管监理机构已及时向建设单位报告了安全隐患，仍然处罚得比施工单位重（施工单位罚款10万，而监理单位罚款30万）。

（3）一些地方和部门存在层层加码、随意扩大监理责任的情况。有的地方只要发生了生产安全事故，不管是死了几个人、不管是意外事故还是责任事故、不管监理有没有作为，不分青红皂白地先给监理挂上黄牌、红牌并停止承接任务再说。有的部门对事故进行通报，不管三七二十一，先给施工单位法定代表人、项目经理和监理单位法定代表人、总监进行点名通报再说。有的地方还将扬尘、噪音、围挡、泥浆污染等管控工作的责任强加给监理单位；施工单位未做好，先处罚监理。

随着操作层面这种对监理处罚过重的现象不断持续和强化，使这种处罚逐步成为习惯，成为了“合情合理”的行为，成了“新常态”。哪个工程安全做得不好或者死了人，群众、舆论、媒体甚至政府主管部门都会不问青红皂白地说，监理干什么啦？监理有责任。

2  “监理安全责任”的症结如何解决

2.1  完善我国的法律法规体系，逐步和国际接轨

当前应抓紧完善建筑领域安全生产管理上存在的法律法规不衔接、不统一、操作性不强的问题。《建筑法》和《安全生产法》已分别在2011年、2014年进行了修正，应加大宣传和贯彻力度；《安全条例》出台已经10多年了，现在应根据《建筑法》和《安全生产法》的精神进行调整修正。要向国际上先进国家的先进经验学习，逐步同国际接轨。要强化施工单位（生产经营单位）的安全法律责任，加大安全生产领域的违法处罚力度，使施工单位不想违法、不敢违法、不愿违法、不能违法。对不遵守国家法律法规、发生安全生产事故、造成严重后果的施工单位，要吊销其企业资质并给予巨额罚款，直至让其倒闭。

2.2  坚持“罪行法定”原则，纠正司法上错误追究或扩大追究监理责任的偏向

《中华人民共和国刑法》（以下简称为《刑法》）规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”这应该是对监理人员定罪量刑的主要法条。但是，根据公开报导的建设工程安全生产事故的司法案例，对监理人员判刑时却极少引用这一条。原因是：这一条中规定了“违反国家规定，降低工程质量标准”的“犯罪要件”。一般情况下，监理人员不存在违反国家规定、降低工程质量标准的情节，不符合本条犯罪构成的特征。

实际案例中，对监理人员判刑经常用到《刑法》第一百三十四条和第一百三十五条。第一百三十四条（重大责任事故罪）：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”第一百三十五条（重大劳动安全事故罪）：“安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”第一百三十四条讲的“生产、作业”及第一百三十五条讲的“生产条件”针对的是施工单位，用来套在监理单位身上是张冠李戴，是不合适的。

在以法治国的大背景下，坚持“罪行法定”、“疑罪从无”的原则，尤其显得重要。必须纠正司法实践中屈从个别领导意见或者舆论压力的现象，依法、公正、客观地处理涉及监理安全责任的案件。

2.3  理顺监理的社会定位，剥离不恰当的社会责任

监理作为社会咨询机构，受建设单位委托，为建设单位服务，对建设单位负责。监理不应该承担不属于委托范围、甚至于也不是建设单位责任的责任。例如对施工现场监理无法控制的安全隐患，监理只宜向建设单位报告，不宜超越监理合同委托职责而向主管部门报告。

现在，对监理处罚过重已造成严重后果。一是监理工作的导向偏移。实施《安全条例》后，监理工作量急剧增加。许多总监的大量精力用在了“安全监理”方面。二是挫伤了监理人员的积极性。相对于设计和施工，监理在低收益下，还要担负难以自主的巨大的安全风险。一旦发生安全事故，监理（尤其是总监）往往被追究责任，甚至追究刑事责任。对此，监理企业的领导和项目总监整天提心吊胆。三是加剧了监理人才的流失。不少总监和监理骨干不堪此负荷，离开了监理行业；部分年轻同志也不安心监理工作，伺机转而从事其他岗位。这种状况如果不改变，监理事业将没有后劲，无法发展甚至无法生存。

2.4  给予监理被处罚时的话语权

在对工程监理单位进行涉及安全责任的处罚（特别是刑事处罚）时，应给予监理单位（或者监理行业协会）话语权。现在的多数情况下，追究监理安全责任的时候，监理都非常弱势，没有话语权。应当从制度上、程序上给监理讲话的机会。例如可以规定，凡需对监理进行停止投标以上的行政处罚时，在作出处罚决定前必须经过地级市以上监理行业协会的参与；凡需对监理进行刑事处罚时，必须由经涉案监理人员本人或监理行业协会同意聘请的律师参与辩护；等等。

对监理涉及安全责任的处罚，一定要慎之又慎。第一步，只要监理没有“主观故意”行为、没有错误指令，就一律不得追究监理的刑事责任；第二步，在监理没有“主观故意”行为、没有错误指令的前提下，追究监理的行政责任或民事责任，也应尽可能从宽。

2.5  培育有效的社会第三方安全监管力量

建设领域正在经历新一轮改革。在这一轮改革中，应进一步强化施工单位作为生产经营单位的生产安全责任。同时，着力培育社会第三方安全监管力量。施工单位可以把包括制订安全计划、建立健全安全保证体系、施工前安全条件检查、施工中重要环节的安全控制、安全隐患排查与整改、安全教育培训、安全等级评估等工作，全部或部分委托给社会第三方安全监管机构。可以强制施工单位对施工安全进行投保，发挥社会保险机构充当社会第三方安全监管机构的作用。保费依据对施工单位的安全管理状况和安全等级的评估情况浮动。社会第三方安全监管力量的健康发展，不但有利于施工现场安全管理水平的提高，而且必将大大地减少政府安全生产监督管理部门的管理压力和责任风险，是利国利民、有利行业发展的举措。 2/3 首页上一页123下一页尾页